承办律师：内蒙古三恒律师事务所周子源、许庆福律师

委托人：鄂尔多斯市A实业股份有限公司（下称A公司）、鄂尔多斯市B房地产开发有限责任公司（下称B公司）

审理机构：某仲裁委员会

案由：国有建设用地使用权转让合同纠纷

代理期限：2017年12月-2022年10月

审理结果：驳回对方全部仲裁请求，我方当事人胜诉。

关键词：  权利、义务概括性转让  房地产开发项目转让要件

一、典型意义

对于取得一宗土地开发建设权的企业，与受让方签订整体性房地产项目转让协议，该协议的效力如何认定？如转让方已协助受让方合法取得房地产项目地块的土地使用权，转让价款中的溢价部分是否受法律保护（即房地产项目整体性转让价款-土地出让金）？是否应当返还？以上问题的认定，对于房地产项目流转过程中的效力认定、价款争议解决具有重要的参考价值。

二、基本案情

1.2009年6月26日，XX区人民政府、XX镇人民政府与甲公司签订了一份《甲汽车园区项目建设合作协议书》，合作建设汽车城项目，汽车城项目用地为毛地，需由甲公司进行征地拆迁、三通一平等工作。

2.2009年至2010年，甲公司分别与A公司签订了一份《项目转让协议书》、与B公司签订了一份《汽车销售项目转让协议书》，先后将450亩土地、101.63亩土地的投资建设开发权转让给了A公司和B公司，A公司、B公司法定代表人均为刘某。以上合同、协议签订后，A公司、B公司开展了征地拆迁、三通一平等工作，使得项目用地具备出让条件。

3.2010年4月15日，A公司与C公司签订了一份《土地使用权合伙认购协议》，将100亩（多退少补）土地的项目开发建设权益转让给C公司，转让费为5800万元；2010年6月28日，B公司与C公司签订了一份《土地使用权出让合同》，将113亩（多退少补）土地的项目开发建设权益转让给C公司，转让费为6170.04万元。以上两处项目的开发建设权益及建设用地的转让费合计11970.04万元，转让费含土地出让金。

4.转让价款付款情况：C公司分别向A公司、B公司支付了2900万元、2000万元，合计付款4900万元，其余转让费未支付。

5.协议签订后，C公司在A公司、B公司协助下，通过国土资源部门的招拍挂受让了上述项目用地的建设用地使用权及开发建设权益。因C公司资金不足，A公司、B公司还将之前收到的部分转让费2100万元代C公司缴纳了土地出让金。目前，C公司获得了上述汽车城项目的建设用地使用权，但因无力开发，土地一直闲置。

6.C公司获得土地使用权后，认为其是通过正常的招拍挂取得的建设用地使用权，A公司、B公司收取项目转让权益的费用属于倒卖土地行为，主张《土地使用权合伙认购协议》、《土地使用权出让合同》属于无效协议，A公司、B公司应退还之前收取的转让费。A公司、B公司不认可C公司的主张，双方由此发生争议。C公司依据合同和协议中约定的仲裁条款，将A公司、B公司作为被申请人，向XX仲裁委员会提起仲裁。

三、申请人C公司的仲裁请求、事实与理由及主要证据

（一）C公司提出的仲裁请求

1.请求确认B公司与C公司签订的《土地使用权出让合同》无效，确认A公司与C公司签订《土地合伙认购协议》无效；

2.请求A公司、B公司返还土地转让价款3100万元（后更正为2800万元）；

3.仲裁费用由A公司、B公司负担。

（二）事实与理由

2010年6月28日，申请人C公司与被申请人B公司签订了《土地使用权出让合同》；2010年4月15日，申请人C公司与被申请人A公司签订了《土地使用权合伙认购协议》,两位被申请人均为刘某实际控制并经营的公司。在申请人与被申请人履行合同过程中，两份合同完全混同。两份合同均约定：被申请人自愿转让给申请人国有建设用地使用权，被申请人负责土地的“三通一平”。其中一份合同约定：转让宗地位于鄂尔多斯市某区某汽车城三期，地块编号为：C34/C2,地块面积约为113亩，转让价格为每亩59万元，总计6667万元。另一份合同约定：转让宗地位于鄂尔多斯市某区某汽车城三期，地块编号为：A,D块，土地面积约为100亩，转让价格为每亩58万元，总计5800万元。双方约定在申请人支付全部土地使用权出让金后60日内，由被申请人负责为申请人办理《国有土地使用权证》,被申请人于2011年8月30日使涉案土地具备“三通一平”的条件。

合同签订后，申请人先后向被申请人支付了巨额的土地使用权转让费，但是涉案土地到现在为止仍为荒地，未达到“三通一平”的条件无法开发建设。在该合同的履行过程中，申请人认为：被申请人作为一个企业没有任何权利出让国家土地，国家土地应当由地方政府依法出让。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》之规定，转让方未取得出让土地使用权证书与受让人订立合同转让土地使用权，应当认定合同无效。在本案中，二被申请人第一无权出让土地使用权，第二在转让给申请人土地使用权时未获得土地使用权证，因此双方签订的《土地使用权出让合同》、《土地使用权合伙认购协议》自始无效。在合同无效的情况下，被申请人收取申请人的土地使用权转让价款应当依法予以返还。现在申请人根据双方合同约定依法向某仲裁委员会申请仲裁，请求某仲裁委员会依法裁决，以维护申请人的合法权益。

（三）申请人C公司的主要证据

1.《土地使用权出让合同》、《土地合伙认购协议》，证明A公司、B公司转让土地违法，合同、协议无效；

2.《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、国有建设用地使用权出让合同证书、转让价款的收据及转款凭证等，证明C公司通过招拍挂取得项目土地所有权，缴纳了土地出让金；

3.企业信用信息查询单2份，证明A公司、B公司法定代表人均为刘某，主体混同；

4.最高人民法院参考判例（2014内商终字第00041号民事判决书、（2015）民申字第1532号民事裁定书）等，证明类案认定合同无效；

5.民事起诉状、裁定书一份，证明某仲裁委具有管辖权。

四、我方（A公司、B公司）的答辩及主要证据

（一）主要答辩理由

1.A、B公司有权转让涉案土地的建设用地使用权。A、B公司从甲公司处完整获得汽车城项目的开发建设权，甲公司与某区政府、镇政府达成合作协议，享有案涉土地的开发建设权，故有权转让。

2.《土地使用权出让合同》《土地使用权合伙认购协议》不存在任何无效的情形。

3.被答辩人存在严重违约；被答辩人未履行投资建设义务，获得土地使用权证后，因自身资金不足，导致项目搁置；另项目转让价款未全额支付完毕，故存在严重违约。

（二）A、B公司的主要证据

1.《汽车园区项目建设协议书》，证明甲公司与某区政府、镇政府签订合作协议，取得汽车城项目的开发建设权；

2.《项目转让协议书》、《汽车销售项目转让协议书》、

甲公司出具的《证明》，证明A公司、B公司从甲公司受让项目开发建设权；

3.《土地使用权出让合同》、《土地使用权合伙认购协议》，证明A公司、B公司将受让的项目开发建设权转让给了C公司，约定了项目整体性转让的具体价款等内容；

4.土地使用权查询单、土地图纸，证明A公司、B公司

已协助C公司取得案涉两处土地使用权，履行了合同义务；

5.收据及凭证、发改委文件，证明A公司、B公司享有项目开发建设权，对项目进行了可行性研究，项目取得当地政府行政主管部门的批准；

6.收据、转款凭证、进账单等，证明因C公司无力交纳土地出让金，B公司转款给C公司，代交了部分土地出让金。

五、我方的代理思路、心得

1.疑难复杂案件，要按照时间进度分析案情发展脉络，厘清各类问题之间的关系，把复杂的法律事实和法律关系以表格形式简单化呈现。往来款项数量较多时，注意提前整理，多与当事人沟通并形成笔录；

2.关于A、B公司混同。A、B公司分别为依法注册成立的企业法人，具有独立的民事主体资格，仅以法定代表人同一不能简单认定为公司人格混同；

3.关于《土地使用权出让合同》《土地使用权合伙认购协议》的效力。本案当事人转让的标的是汽车城项目的整体开发权利、义务，并非单独转让土地使用权，且A、B公司依据合同约定已协助C公司取得土地使用权，合同签订中也不存在无效的其他情形。在案由方面，作为代理人，不能任由对方当事人、代理人或仲裁庭确定。案由有争议的，要及时提出并作为争议焦点。本案中，我们作为A、B公司的代理人，及时提出了本案是房地产项目开发建设权利的整体性概况转让，并非单独的土地使用权转让，且项目转让行为取得了当地政府、甲方公司的同意，不属于非法倒卖土地，故不应认定合同、协议无效。

4.对于支付款项性质存在争议的案件，财务票据的整理很关键，需要反复和委托人的财务人员逐一核对财务票据，做到对票据记载内容清晰、完整、准确掌握，以便随时应对仲裁员及对方代理人的发问。

六、我方代理词

代  理  词

尊敬的首席仲裁员、各位仲裁员：

内蒙古三恒律师事务所受本案被申请人A、B公司的委托，在其与鄂尔多斯市C房地产开发有限责任公司（以下简称C公司）合同纠纷一案中，指派许庆福律师担任仲裁代理人参加本案的庭审。接受委托后，代理人认真搜集了相关的证据材料，向当事人核实了相关的事实，今天又参加了庭审，针对本案争议焦点以及法庭调查发现的问题，代理人发表如下代理意见，供仲裁庭参考、采纳：

1.本案合并一案审理程序不当

依据庭审查明的事实以及双方各自出示的证据来看，双方无争议的事实为：2010年4月15日，A公司与C公司签订了一份《土地使用权合伙认购协议》，将A公司从甲公司取得的450亩中的100亩（多退少补）土地的项目开发建设权益转让给C公司；2010年6月28日，B公司与C公司签订了一份《土地使用权出让合同》，将B公司的113亩（多退少补）土地的项目开发建设权益转让给C公司。

结合上述协议的签订方式、内容及履行情况来看，两份协议均为各自独立签订、独立履行，并就争议解决方式分别在两份合同、协议的第二十五条约定了提交某仲裁委员会依法裁决。因此，依据《仲裁法》第四条、第十六条以及《某仲裁委员会仲裁规则》第八条之规定，B公司与C公司签订的《土地使用权出让合同》、A公司与C公司签订的《土地使用权合伙认购协议》，某仲裁委员会均具有管辖权。但是，这并不意味着两案可以合并为一个案件进行审理，而应当分别立案、分别审理、分别裁决，并不能因为A公司、B公司的法定代表人为同一人，就将本应分别立案、分别审理的两案合并立为一案审理，这既违背了各自约定的仲裁管辖条款，也违背了合同相对性的基本原则。因此，代理人强烈建议贵委慎重审查上述事实，依法对于两份合同、协议产生的纠纷分别进行立案、审理。

2.本案的案由不属于建设用地使用权转让合同纠纷

认定双方当事人之间的合同关系，应当结合合同的名称、合同的内容、双方的权利、义务及履行事实加以确认。

本案中，单从合同的名称来看，B公司与C公司签订的《土地使用权出让合同》确实表述为土地使用权的转让，但从B公司与C公司在该份合同内第三章所约定的合作背景、第五章约定的合同价款性质以及双方的履行事实来看，合同的本质为合同权利、义务的概括性转让，即B公司将其从甲公司所获得的与某区人民政府《甲汽车园区项目建设合作协议书》内的113亩（多退少补）项目的合同权利、义务转让给了C公司，合同交易价款6667万元，该价款包含向国土资源部门缴纳的土地出让金、前期B公司进行征地拆迁、三通一平的相关费用以及合同权利转让产生的合理收益。在后期履行过程中，C公司仅支付了2000万元价款即无力向B公司支付剩余款项，而且多次称无力支付土地出让金，为了便于C公司尽快取得土地使用权，B公司先行代为支付了2100万元土地出让金，并由C公司出具了土地出让金的收款收据。C公司庭审过程中辩称2100万元为退还的土地使用权转让价款，既违背了合同约定内容，也与C公司自己出具收款收据认可该款项为土地出让金性质的基本事实不符。因此，《土地使用权出让合同》应认定为合同权利、义务概括转移合同纠纷。

而A实业公司与C公司所签订的《土地使用权合伙认购协议》无论是从合同的名称，还是双方签订该份合同的合作背景、整体内容以及双方的履行事实，均不构成国有建设用地使用权转让的合同关系。结合该份协议内容双方关于合作背景、合同目的约定以及履行情况来看，A实业公司与C公司所签订的《土地使用权合伙认购协议》也应当认定为合同权利、义务的概括性转让，这也更贴近本案的基本事实。因此，在认定本案所适用的案由方面，代理人恳请仲裁庭审慎认定，在客观、公正、完整的认定本案基本事实后，对案由予以明确认定。

同时，代理人认为，认定A实业公司与C公司、B公司与C公司之间的合同关系，需要结合A实业公司、B公司分别与甲公司所签订的协议以及甲公司与某区人民政府签署的协议综合认定。本案案涉的二手车交易市场项目从成立之初就不是一个纯粹的土地使用权的转让或出让，而是某区人民政府在编制、制定某区某镇汽车园区的整体规划后，准备兴建一个大型园区，在此基础上，某区人民政府与甲公司签订了《甲汽车园区项目建设合作协议书》，某区人民政府负有给予投资建设方的是一个由政府牵头进行的房地产开发项目。之后，甲公司将其中的450亩土地、100亩土地的投资、开发、建设项目分别转让给了A实业公司、B公司。因此，A实业公司、B公司将项目进行转让时，系对于自身合同权利、义务的处置，不存在任何合同无效的法定事由。

3.《国有建设用地使用权出让合同》与《甲汽车园区项目建设合作协议书》以及《土地使用权合伙认购协议》《土地使用权出让合同》不可分割，四份协议均为有效，且《国有建设用地使用权出让合同》为行政协议，仲裁委无权审查合同效力

首先，依据甲公司与某区人民政府签订的《甲汽车园区项目建设合作协议书》第二条“项目合作内容”及第三条“双方的权利、义务”，甲公司负责整体项目的投资、开发、建设并承担费用，某区人民政府着手开展土地征用、拆迁、补偿安置工作，征地补偿费用由甲公司垫付。同时，在该份合作协议第二条第4款明确约定，某区人民政府确保甲公司取得项目开发的土地使用权。因此，如果没有某区人民政府与甲公司的这份合作协议书，无论是A实业公司、B公司还是C公司，均无法取得该园区内的国有建设用地使用权。只有前述协议的原因行为，才会有C公司取得土地使用权的结果行为。所谓的C公司通过招拍挂程序取得案涉土地使用权，完全是某区人民政府恪守承诺和合同约定，通过法定程序履行出让土地并交由投资方对项目进行开发建设的合同义务。因此，后期的C公司与某区人民政府下设的某区国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》系某区人民政府履行《甲汽车园区项目建设合作协议书》合同义务而进行的招拍挂程序，而且《甲汽车园区项目建设合作协议书》《国有建设用地使用权出让合同》不违背任何法律法规的禁止性规定，依法为合法有效的合同。据此，《土地使用权合伙认购协议》《土地使用权出让合同》也应认定为有效。

其次，鉴于《国有建设用地使用权出让合同》为某区人民政府履行《甲汽车园区项目建设合作协议书》《土地使用权合伙认购协议》《土地使用权出让合同》合同义务的一部分内容，因此，对于《土地使用权合伙认购协议》《土地使用权出让合同》合同效力的审查，必然会涉及到对《甲汽车园区项目建设合作协议书》以及《国有建设用地使用权出让合同》的合同效力审查。而依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条之规定，《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议，应由人民法院专属管辖，某仲裁委员会对于该合同的效力无权审查。鉴于此，在《国有建设用地使用权出让合同》《甲汽车园区项目建设合作协议书》《项目转让协议书》及《汽车销售项目转让协议书》未被司法机关否定其效力的前提下，应认为是合法有效的协议。据此，A实业公司、B公司依据合法有效的协议、合同进行的合同权利、义务的概括性转让，也应认定为合法有效。

4.《土地使用权合伙认购协议》《土地使用权出让合同》的签订背景及客观事实应作为重要参考依据，并充分考虑本案重要的社会影响及意义

从《土地使用权合伙认购协议》第三章第五条至第八条及《土地使用权出让合同》第三章第五条至第八条所约定的签约背景来看，C公司分别与A实业公司、B公司缔结合同时，对于案涉项目的背景、来源、合作方式、土地使用权现状以及A实业公司与甲公司、B公司与甲公司、甲公司与某区人民政府的合作模式及内容等均知晓并认可，正是在这样一个客观事实的基础上，双方才缔结合同，而且合同目的也不仅仅是C公司获得土地使用权，还包括了C公司需进行后期的投资、开发、建设。然而项目转让后，甚至在C公司取得土地使用权后，迟迟不履行投资、开发建设义务，C公司自身就存在严重的违约行为。因此，C公司无论如何不应当也无权在自己明确知晓并认可合作模式及内容，又严重违约的情况下，故意提起确认合同无效的仲裁。

同时，代理人认为，本案认定相关事实时应充分结合签约时的社会背景和当地房地产市场长期形成的商业惯例综合认定。在2010年前后，鄂尔多斯地区房地产市场如火如荼，由区县一级政府牵头进行房地产开发特别是一些大的项目、产业园区的合作开发，是当地政府主导的开发模式，大体的流程为“政府制定园区、项目规划--政府与企业签订项目合作开发协议--企业进行土地一级开发、完成征地拆迁、三通一平工作--由企业通过招拍挂程序取得土地使用权并进行后续开发或企业将与政府的合同权益概括性转让后由新的企业取得土地使用权后进行开发”。这一合作开发模式助推鄂尔多斯市当地的城市建设和重大项目的实施，不能彻底否定这一模式对当地经济发展的贡献。如果对这一模式下的各类合同、协议作出无效认定，将会导致大量的房地产项目、大型园区项目的合作或者建设合同无效，产生大量的不必要的诉讼及资源的浪费，也会使得当地投入大量成本代政府履行征地、拆迁工作的企业遭受巨额损失，更会使得明知并认可这一合作模式的下游企业，在自身严重违约的情况下，通过司法确认合同无效获得利益。这显然是不公平的。

如果本案中A实业公司与C公司签订的《土地使用权合伙认购协议》以及B公司与C公司签订的《土地使用权出让合同》被认定为无效，这不仅违背了《合同法》第四条所规定的民事活动的最基本原则，也严重违背了诚实守信、平等互利的商业道德，这种基于自身恶意违约而主动提起的仲裁，其请求不应得到支持。

5.C公司存在严重的违约，不能因自身违约而通过确认合同效力谋取利益

A实业公司、B公司与C公司之间签订的两份合同、协议属于项目投资开发建设权益的权利、义务概括性转让，C公司已通过项目转让取得了涉案地块的投资、开发、建设的项目权益。依法受让项目权益后，C公司通过某区人民政府所属国土资源局组织的招拍挂程序竞得项目用地的国有建设用地使用权，已合法占有使用了案涉三处国有建设用地。至此，A实业公司、B公司已履行完毕合同义务，至于后续项目的施工、建设为C公司的合同义务。但结合土地现状来看，C公司受让土地使用权后，没有履行任何的投资、建设、开发义务，而且至今仍未将合同转让价款全额支付给被申请人，已构成违约。对于C公司的严重违约，被申请人多次与申请人协商过合同尾款支付事宜，并同意暂缓支付剩余尾款。而申请人在无力支付剩余合同转让价款的情况下，恶意通过确认合同效力来试图免除自已的违约责任，谋取不当利益，明显违背了《合同法》规定的诚实信用原则，恶意抛弃当初双方合作的初衷及合同目的，恶意否定当初申请人已对案涉项目有充分了解并自愿承担风险进行合作的基本事实。《最高人民法院关于印发<全国法院民商事审判工作会议纪要>的通知》第32条规定，即使合同无效，也不能使违约方获得利益。本案中，因申请人违约导致项目无法建成，而现在土地使用权的价值已与当时的市价相去甚远，在此情况下，如确认合同无效，就会变相鼓励“不动产升值了就自己开发，贬值了就确认合同无效”的炒地、买地牟利行为，完全违背了当初的合同本意和商业活动中最基本的诚实信用原则。

6.即使认定合同无效，也不应全部返还3100万元，C公司应承担过错责任

庭审中，经过双方的举证质证后综合认定的事实来看，C公司已经取得了案涉两份合同、协议项目所占用的三处国有建设用地使用权，A实业公司、B公司的合同义务已分别履行完毕。依据《合同法》第五十八条，如果认定合同无效，案涉三宗土地的使用权明显也已不能返还，只能折价补偿；同时，结合缔约时的合作背景及内容，C公司存在明显的过错，缔约后又存在严重的违约行为，因此，即使两份合同、协议无效，C公司也应对于导致合同无效的三宗土地使用权贬值损失、项目预期收益损失、利润损失承担责任。

七、仲裁庭裁决

2022年7月14日，某仲裁委做出裁决书。仲裁庭在采纳被申请人代理意见的基础上，裁决如下：驳回申请人的仲裁请求。

八、亮点展示

1.工业园区开发过程中，房地产企业一般会与当地政

府签订合作开发协议。这类协议既包含了双方的民事权利、义务，又包含了行政许可的条款，该份协议的效力直接影响了房地产企业二次转让过程中协议的效力。

2.未取得国有建设用地使用权证的情况下，一级土地转让合同的效力，应充分考虑转让方是否取得房地产项目的整体开发建设权，是否进行了项目备案报批，不应片面依据行政管理法规认定合同无效。